四方責(zé)任監(jiān)測(cè)預(yù)警等舉措入法 非惡意不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任

　　疫情防控北京經(jīng)驗(yàn)升級(jí)為法規(guī)

　　● 《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺(tái)實(shí)施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障

　　● 《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度，明確了12345熱線等無障礙報(bào)告通道，明確對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任，消除了報(bào)告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵(lì)報(bào)告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警

　　● 回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責(zé)任是一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)，屬地責(zé)任、部門責(zé)任、單位責(zé)任、個(gè)人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點(diǎn)

　　“本市根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)機(jī)制。”“情況緊急時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。”

　　“任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患。”“對(duì)報(bào)告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對(duì)報(bào)告人予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任。”

　　“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級(jí)負(fù)責(zé)、社會(huì)共同參與，落實(shí)屬地、部門、單位和個(gè)人四方責(zé)任，科學(xué)、依法、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。”

　　《北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》近日正式公布實(shí)施，今年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，北京諸多防控經(jīng)驗(yàn)被納入條例。

　　接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，目前，我國(guó)取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)重大戰(zhàn)略成果，同時(shí)要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，在此背景下，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺(tái)實(shí)施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障。

　　通過立法固化有效經(jīng)驗(yàn)

　　增強(qiáng)精細(xì)化與可操作性

　　9月25日，北京市十五屆人大常委會(huì)表決通過《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這也是北京首部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方立法。

　　梳理《條例》出臺(tái)過程可以發(fā)現(xiàn)，這是一部“急法”，自提出立法計(jì)劃到出臺(tái)實(shí)施只有幾個(gè)月的時(shí)間。

　　新冠肺炎疫情在我國(guó)發(fā)生以后，今年1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，國(guó)家衛(wèi)生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。

　　1月24日，北京宣布啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)機(jī)制。

　　2月7日，《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》公布實(shí)施，強(qiáng)調(diào)市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和本市疫情防控需要，發(fā)布疫情防控的決定、命令，依法采取限制或者停止人群聚集活動(dòng)、關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所、實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫等措施。

　　健全首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例提上日程。

　　按照北京市委決策部署，北京市人大常委會(huì)將制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例列為2020年緊急立法項(xiàng)目，由北京市人大、北京市政府成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)立法工作專班，推進(jìn)立法工作。

　　5月29日，根據(jù)北京市立法工作安排，北京市衛(wèi)生健康委員會(huì)同相關(guān)部門起草了《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案公開征求意見稿）》及說明，公開征求意見。

　　公開征求意見結(jié)束后，7月28日，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案）》提請(qǐng)北京市十五屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議。

　　兩個(gè)月后，北京市十五屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議召開，表決通過《條例》。

　　首都醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系教授劉蘭秋告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，當(dāng)前，我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情取得了重大戰(zhàn)略性成果，但疫情防控工作仍未結(jié)束，仍然面臨諸多不確定性和復(fù)雜性。北京是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心，防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件任務(wù)非常艱巨。在此背景下，制定《條例》具有重大意義。

　　北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)教授王岳對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者說，北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法，是在全國(guó)疫情防控常態(tài)化背景下快速推進(jìn)的，也是解決北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急工作短板和實(shí)踐問題的一種響應(yīng)，同時(shí)對(duì)今后北京的疫情防控起到法治保障的作用。

　　在王岳看來，值得注意的是，北京市同時(shí)在推進(jìn)傳染病防治立法，主要是為了解決社會(huì)常態(tài)下的傳染病防治，《條例》主要規(guī)范的是突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制和公民配合義務(wù)，“這兩部都出臺(tái)之后，應(yīng)該說北京市針對(duì)傳染病的立法趨向完善”。

　　劉蘭秋認(rèn)為，《條例》雖是遵循“急用先立”原則新增的緊急立法項(xiàng)目，但立法質(zhì)量相當(dāng)高，將“保障人民群眾生命安全和身體健康，維護(hù)首都安全”明確規(guī)定為立法的目的，彰顯了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人民至上、生命至上、健康優(yōu)先等先進(jìn)立法理念，將疫情防控中的強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)、壓實(shí)四方責(zé)任、實(shí)行群防群控、聯(lián)防聯(lián)控等行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中，從指揮處置、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障、法律責(zé)任等方面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行了全面具體的規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)了地方實(shí)施性立法所應(yīng)有的精細(xì)化和可操作性。

　　發(fā)現(xiàn)隱患可無障礙報(bào)告

　　制度設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)

　　疫情防控，首起于疫情的發(fā)現(xiàn)和報(bào)告。而此次新冠肺炎疫情在我國(guó)的發(fā)現(xiàn)和報(bào)告過程曾掀起軒然大波。

　　2019年12月26日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先接診了4名不明原因肺炎患者。第二天，張繼先向醫(yī)院匯報(bào)，醫(yī)院又向武漢市江漢區(qū)疾控中心報(bào)告。武漢市組織專家從流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室初步檢測(cè)等方面情況分析，認(rèn)為上述病例系病毒性肺炎。

　　2019年12月30日，武漢市衛(wèi)健委在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于報(bào)送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。兩份通知均被上傳到互聯(lián)網(wǎng)上。此后，“吹哨人”李文亮的故事引發(fā)廣泛關(guān)注，讓新冠肺炎疫情進(jìn)入公眾視野，也暴露了一些地方在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的短板和問題。

　　對(duì)此，《條例》規(guī)定，本市根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)機(jī)制。情況緊急時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。

　　《條例》還規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患。報(bào)告有關(guān)情況可以通過北京12345市民服務(wù)熱線、部門電話、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等途徑。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保證報(bào)告渠道暢通，建立受理與調(diào)查處理機(jī)制，依法維護(hù)報(bào)告人的個(gè)人信息、人身安全等合法權(quán)益；對(duì)報(bào)告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對(duì)報(bào)告人予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任。

　　在王岳看來，《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度，不但明確了12345熱線等無障礙報(bào)告通道，還明確對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任，消除了報(bào)告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵(lì)報(bào)告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警。

　　中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，突發(fā)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出未知病理特征、蔓延式傳播、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加、危機(jī)連鎖反應(yīng)、長(zhǎng)效性影響等多方面危機(jī)特征，面臨著快速治療病患、阻斷疫情傳播、全天候作戰(zhàn)、維護(hù)社會(huì)秩序、盡早有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多層次應(yīng)對(duì)任務(wù)，疫情的發(fā)生雖有征兆警示和共性規(guī)律，但對(duì)于其暴發(fā)的具體時(shí)間、地點(diǎn)、強(qiáng)度、影響范圍、持續(xù)時(shí)間等傳染病機(jī)理，盡管目前的醫(yī)療科技取得巨大進(jìn)步，仍無法精確預(yù)測(cè)，給預(yù)防和應(yīng)對(duì)帶來極大的挑戰(zhàn)。

　　唐鈞認(rèn)為，《條例》這樣的制度設(shè)計(jì)既有利于開展社會(huì)動(dòng)員，也有利于通過免責(zé)機(jī)制充分調(diào)用各方積極性，以應(yīng)對(duì)“未知型風(fēng)險(xiǎn)”。

　　根據(jù)《條例》，北京市將建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，建設(shè)完善位于口岸、機(jī)場(chǎng)、車站、學(xué)校、批發(fā)市場(chǎng)等場(chǎng)所的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)。

　　在唐鈞看來，突發(fā)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出三種暴發(fā)模式，一是“點(diǎn)狀暴發(fā)”，二是“線狀傳播”，三是“面狀蔓延”。公共衛(wèi)生事件的“面狀蔓延”是全球難題，尤其是新發(fā)“未知風(fēng)險(xiǎn)”的疫情，是難以有效抑制的危機(jī)類型，就需要在隱患“動(dòng)態(tài)單點(diǎn)”的活動(dòng)范圍和傳播路徑的監(jiān)測(cè)預(yù)警基礎(chǔ)上，還要在人員密集的“交叉點(diǎn)”布防布控，尤其是交通樞紐，有助于遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的發(fā)生。

　　首次創(chuàng)設(shè)四方責(zé)任制度

　　明確各方疫情防控責(zé)任

　　1月24日，在宣布啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)機(jī)制的同時(shí)，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確責(zé)任加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》發(fā)布，其中提出，要不折不扣落實(shí)四方責(zé)任，確保防控工作扎實(shí)、有效。四方責(zé)任包括：落實(shí)屬地責(zé)任，健全轄區(qū)管理；落實(shí)部門責(zé)任，強(qiáng)化行業(yè)、系統(tǒng)管理；強(qiáng)化單位責(zé)任，健全社會(huì)單元防控工作機(jī)制；依法規(guī)范個(gè)人防控行為，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任。

　　其中，北京市各區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)屬地防控工作負(fù)總責(zé)；政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé)，切實(shí)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的防控工作；北京市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織要建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度；任何個(gè)人都應(yīng)當(dāng)按照傳染病防治法的規(guī)定協(xié)助、配合、服從政府部門組織開展的防控工作。

　　2月28日，北京市發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格疫情防控有關(guān)要求的通告，進(jìn)一步層層壓實(shí)四方責(zé)任，堅(jiān)決抓好外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散兩大環(huán)節(jié)，持續(xù)有力有序有效推進(jìn)疫情防控各項(xiàng)工作。根據(jù)通告，政府、部門和單位要按照四方責(zé)任有關(guān)要求認(rèn)真落實(shí)疫情防控各項(xiàng)措施，管好自己的人、守好自己的門。

　　在王岳看來，回頭看北京今年的疫情防控措施，四方責(zé)任是一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)，屬地責(zé)任、部門責(zé)任、單位責(zé)任、個(gè)人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點(diǎn)。

　　針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，《條例》在總則中規(guī)定，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級(jí)負(fù)責(zé)、社會(huì)共同參與，落實(shí)屬地、部門、單位和個(gè)人四方責(zé)任，科學(xué)、依法、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。

　　此外，《條例》還用專門一節(jié)共6個(gè)條文對(duì)四方責(zé)任作了明確規(guī)定和劃分。

　　唐鈞對(duì)此進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，《條例》規(guī)定了區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)屬地政府責(zé)任4項(xiàng)，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)任4項(xiàng)；居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下做好7項(xiàng)工作；市、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作職責(zé)，重點(diǎn)做好14項(xiàng)工作；本市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織和其他組織，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市規(guī)定，服從屬地管理，落實(shí)單位責(zé)任，做好5項(xiàng)工作。

　　“基于責(zé)任分配的精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，是應(yīng)對(duì)大面積復(fù)雜公共衛(wèi)生實(shí)踐的基礎(chǔ)。”唐鈞說。

　　劉蘭秋認(rèn)為，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確責(zé)任加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》中創(chuàng)設(shè)了四方責(zé)任制度，把全市動(dòng)員起來，全面落實(shí)屬地、部門、單位、個(gè)人的四方責(zé)任，建立全社會(huì)共同防控體系，取得了非常好的效果。

　　劉蘭秋認(rèn)為，《條例》將疫情防控中的四方責(zé)任這一北京經(jīng)驗(yàn)上升為立法，明確了屬地、部門、單位和個(gè)人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作中的具體職責(zé)和應(yīng)遵守的義務(wù)。

　　在劉蘭秋看來，依靠群眾、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略性成果的重要保障，《條例》固化了群防群控經(jīng)驗(yàn)，很多制度和條文都體現(xiàn)了群防群控的理念。

　　唐鈞認(rèn)為，《條例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮點(diǎn)。突發(fā)公共危機(jī)事件在危機(jī)決策時(shí)需要恪守公共利益的風(fēng)險(xiǎn)方針。公共利益要以人民安全為宗旨，必須要維護(hù)保障每一位公民或轄區(qū)所有境內(nèi)外人員的合法利益，因此必須有弱勢(shì)群體保護(hù)制度和隱私保護(hù)政策。例如《條例》第七條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得泄露和濫用獲悉的個(gè)人信息。

　　“此外，公共利益要以政治安全為根本和堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，不能因?yàn)闃O少數(shù)利益干擾絕大多數(shù)的公眾利益。因此，《條例》第八條規(guī)定，市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門在保護(hù)個(gè)人信息的前提下；根據(jù)應(yīng)急工作需要，可以提供個(gè)人健康狀態(tài)查詢服務(wù)。”唐鈞稱。（記者 陳 磊 見習(xí)記者 劉紫薇）